【作  者】 吴撷英;甘超英
【单位名称】 北京大学法学院
【原载刊物】 中外法学
【发表时间】 19890302
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美国国会立法否决权的兴衰——兼论美国立法与行政的关系
  1983年6月,美国联邦最高法院根据三权分立原则,在“移民与归化局诉查德哈”案件中判决美国国会行使了50年之久的立法否决权为违宪。判决一公布,旋即引起各界广泛注意,宪法学界尤为关注,其重视程度为近年来所罕见。最高法院的判决有着强烈的政治色彩,对美国国会与总统之间的关系产生了重要的影响,宪法学家特赖布认为:“查德哈案对美国权力体系进行了新的组合”;①众议院顾问斯坦利•布兰德称这一判决将会引起“政府活动方式划时代的变化”。②
一、立法否决权的概念和特点
  立法否决权是美国国会在通过法律授予行政部门行政管理权限的同时附加一些条款,使国会对行政部门进行的活动和制订的规章有表示不同意和予以撤销的权力。相对于总统否决权来说,立法否决权又称为国会否决权,与前者不同的是,后者并非宪法明示授予国会的权力,而是宪法学上对于国会通过授权法中的自身授权条款,控制行政部门的权力的总称。立法否决权主要用于对政府部门和独立管理机构制订的管理条例和规章进行审查,如果认为它们与法律授权不符,国会有权予以撤销,国会还可以利用立法否决权对行政行为进行监督,撤销或变更行政部门作出的决定或采取的措施,在有些情况下,国会甚至可以运用立法否决权终止授权,或者把两项权力合并授予一个机构,或者把一项权力分别授予两个机构,而不用另行制定新的法律。
  立法否决权最大的特点,也是最受攻击之处,是行使权力的主体既可以是国会两院,也可以是两院中的任何一院,甚至可以是任何一院中的有关常设委员会,而且,权力的行使不受总统否决权的制约,因为包含立法否决权条款的法律在共生效以前总统就已签署或已经国会两院以三分之二多数推翻了总统的否决了。对于立法否决权的争议正是由此而起。
二、立法否决权的由来和发展
  立法否决权是美国三权分立政府中国会用以制约行政权的一种手段,其设计理由并非取自宪法,而在于美国社会政治,经济的发展。
  美国宪法赋予国会限制行政权的制约手段有两种,一是事前限制,一是事后限制。在行政权行使之前,国会可以制订详细的立法指示和限制措施,参议院有权批准或拒绝总统任命行政官员的请求,在行政权行使之后,国会有权进行调查,完善和修正现有法律中容易引起误解的条款,对行为不端的行政官员有权予以惩罚或迫其辞职,作为最后手段,还可以提出弹劾。当美国还是一个前期资本主义国家时,这两种宪法手段足以使立法权和行政权权力基本平衡。然而,19世纪下半叶美国工业革命以后,政府社会职能日渐扩大,行政事务逐渐增多,机构也越来越庞大。在这种情况下,国会不可能在事前事无巨细地进行详尽立法,从此开始了广泛的委任立法,即国会制订出一般法律原则或进行原则立法后,“把厘定细则的负担转交给应付具体问题的行政管理当局,……为行政自由裁量权的运用创造了机会。”③另一方面,国会既无能力也无兴趣通过繁琐的立法程序随政府责任的变化而经常调整行政关系,况且,出于各自选区的利益,国会议员也不甘愿行政部门有完全的自由裁量权,国会必须保留监督权和审查权,既然宪法没有规定,立法否决权就应运而生了。这样,立法否决权与委任立法权并用,在新的条件下,使立法权和行政权再次大致取得了平衡。
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