【作  者】 甘超英
【单位名称】 北京大学法学院
【原载刊物】 法学家
【发表时间】 20011215
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香港特别行政区全国人大代表和全国政协委员的地位与作用
绪  言
  香港基本法实施,至今已有三年。在基本法的实施过程中,港区全国人大代表和全国政协委员起着一定的作用,即参与特区行政长官的选举和基本法的修改。①除此而外,尽管他们中的多数人在香港有一定的社会地位或政治影响,但在遵循“一国两制”原则的前提下,他们通常又必须恪守不干涉香港特区事务、不得请求中央政府干预香港事务的义务。那么,港区人大代表和政协委员到底具有什么宪法地位、他们的宪法作用何在呢
一、全国人大代表和全国政协委员的一般宪法地位
  根据代议机关组成的一般原理,我国人民代表大会制建立在三项原则之上:代表的广泛性原则、代表可以兼职原则和一般代表原则。
  我国各级人民代表大会是由代表组成的,在本质上属于我国的人民代议机构,反映民意是其根本的任务与职责。通过代议机关反映大多数居民的意志,是近代民主制的基本要求。然而,根据国家的任务、历史传统及社会制度的不同,实现这种代议制民主的方式,主要有两种表现:一种是以一国或一个地区成年公民即选民的自由意志为基础,通过自由选举产生代表或议员,在议会中代表人民,实现国家的统治,这就是西方国家包括香港等地区所普遍采用的代议制民主方式;另一种则是以集合意义上的国家意志为基础,将居民按其阶级、阶层、职业、利益、集团、民族等的不同,划分为不同的选举集体,也通过某种形式的普选产生各集体的代表,在代议机构中代表人民,这就是民主集中制的方式。这两种形式的选举之间的主要区别,就在于民意代表产生的方式的不同,但无论其出发点及实际效果如何,理论上它们所要达至的目的却是基本相同的,即希望藉此使议会或代表机关能代表最广泛的选民的意志。②我国人民代表大会制实行的,就是后一种代表产生原则,在此权且称之为代表广泛性原则。所谓代表广泛性,就是指代表构成上
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①香港基本法中涉及港区全国人大代表和全国政协委员作用的条文主要有:第21条第2款规定的从香港特区居民中的中国公民里面产生全国人大代表的问题;第159条第2款规定的修改基本法须有香港全国人大代表2/3多数参与提案,修正案由香港人大代表团向全国人大提出;附件一规定的行政长官选举委员会的组成中包括香港全国人大代表及全国政协委员;附件二规定立法会部分议员由附件一所规定的选举委员会选举产生。在这里,由于附件二规定,第三后立法会将不再有经选举委员会选举产生的议员,所以,到2004年时,香港代表和委员将不再影响立法会的选举。根据附件一,至少在2007年以前,香港代表和委员可以影响到行政长官的选举。在2007年以后他们在行政长官选举中的作用要取决于香港行政长官选举办法的修改与否;如果没有修改,他们就仍起作用;如果修改了,修改后的选举办法保留选举委员会的形式,他们就仍有可能影响行政长官的人选,修改后的选举办法取消了选举委员会,他们就不再能影响行政长官的人选。
②对于上述两种代议制形式的具体区别,请参阅赵树民:《比较宪法学新论》,中国社会科学出版社2000年版,第456—457页。
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能够容纳最广泛的社会集团的代表人物,作为各种社会利益的代言人,因而,我国各级人民代表大会,其中主要是全国人民代表大会(以下简称“全国人大”)的代表,实质上来自于各种各类的社会集团。香港是中国领土的一部分,但无论在其回归前还是回归后,都是一个特殊的一部分,故而其人民理应被视作既是普通地域的人民,亦应被视作一个特殊的社会集团,所以,在全国人大中就必须有他们的代表的席位。这是香港全国人大代表的基本宪法地位。
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